BVerfG 1. Senat, Beschluss vom 18.12.2018, 1 BvR 2795/09, 1 BvR 3187/10

Das Urteil unter dem Aktenzeichen 1 BvR 2795/09, 1 BvR (BVerfG)

vom 18. Dezember 2018 (Dienstag)


Datenquelle: www.rechtsprechung-im-internet.de (Direktlink)

Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle in Baden-Württemberg und Hessen (§§ 22a, 26 PolG BW; §§ 14a, 18 SOG HE) teilweise verfassungswidrig - teilweise Parallelentscheidung zum Senatsbeschluss zur Kennzeichenkontrolle in Bayern (1 BvR 142/15)

1. § 26 Absatz 1 Nummer 4 und Nummer 5 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes vom 18. November 2008 (Gesetzblatt für Baden-Württemberg Seite 390) und § 22a Absatz 1 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg, soweit er auf § 26 Absatz 1 Nummer 4 und Nummer 5 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg verweist, sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes aufgrund des Verstoßes gegen Artikel 72 Absatz 1, Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.

2. a) § 18 Absatz 2 Nummer 5 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze vom 14. Dezember 2009 (Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen, Teil I, Seite 635), soweit er polizeiliche Kontrollstellen zur Verhütung von versammlungsrechtlichen Straftaten vorsieht, und § 14a Absatz 1 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, soweit er auf diesen verweist, sind mit Artikel 8 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 19 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar.

b) § 22a Absatz 1 Satz 1 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg, soweit mit ihm auf § 26 Absatz 1 Nummer 1 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg verwiesen wird, und § 14a Absatz 1 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, soweit mit ihm auf § 18 Absatz 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung verwiesen wird, sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie die Kennzeichenkontrollen nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht beschränken.

c) § 22a Absatz 1 Satz 1 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg, soweit mit ihm auf § 26 Absatz 1 Nummer 6 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg verwiesen wird, und § 14a Absatz 1 Satz 1 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung, soweit mit ihm auf § 18 Absatz 2 Nummer 6 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung verwiesen wird, sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit die Orte für die Durchführung der Kontrollen in Hinblick auf deren Grenzbezug nicht hinreichend bestimmt beschränkt werden.

d) § 22a Absatz 4 Satz 4 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg und § 14a Absatz 4 Satz 4 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung sind mit Artikel 2 Absatz 1 in Verbindung mit Artikel 1 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit sie die Verarbeitung der Kennzeichen zu weiteren Zwecken nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht oder einem vergleichbar gewichtigen öffentlichen Interesse beschränken.

3. Die unter 2. angeführten Vorschriften bleiben bis zu einer Neuregelung durch den Gesetzgeber, längstens bis zum 31. Dezember 2019, nach Maßgabe der Gründe weiter anwendbar.

4. Im Übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.

5. Das Land Baden-Württemberg hat den Beschwerdeführern zu I., das Land Hessen dem Beschwerdeführer zu II. die Hälfte der notwendigen Auslagen zu erstatten.

A.

1

Die Verfassungsbeschwerden richten sich gegen polizeirechtliche Vorschriften in Baden-Württemberg und Hessen, die zur automatisierten Kontrolle der Kennzeichen von Kraftfahrzeugen ermächtigen.

I.

2

1. Die Polizei in Baden-Württemberg und in Hessen ist durch die angegriffenen Vorschriften ermächtigt, mittels des Einsatzes von Lesegeräten die Kennzeichen von Kraftfahrzeugen zu erfassen und diese mit ausgeschriebenen Kennzeichen abzugleichen. Zur Funktionsweise der Lesegeräte und zum für den Abgleich heranziehbaren Fahndungsbestand haben sowohl die Landesregierung von Baden-Württemberg als auch die Hessische Staatskanzlei Stellung genommen.

3

2. Nach Angaben der Landesregierung von Baden-Württemberg verfügt das Land über ein Gerät zur Kennzeichenkontrolle, das mobil oder temporär stationär eingesetzt werden könne. Die bis zu zwei Kameras des Kennzeichenlesesystems und ein Laptop seien mit einem Kabel über ein zentrales Steuerelement miteinander verbunden. Vor Einsatzbeginn müssten die Kennzeichendaten des polizeilichen Fahndungsbestands tagesaktuell manuell auf den Laptop übertragen werden. Die Kennzeichenerfassung erfolge mittels der Kameras, der Abgleich offline mit dem auf dem Laptop eingespielten Kennzeichenbestand. Auf dem Bildschirm des Laptops würden die erfassten Kennzeichenbilder zur Funktionskontrolle kurzzeitig dargestellt (in der Regel für weniger als eine Sekunde). Im Nichttrefferfall finde keine Speicherung statt. Wenn das System einen Treffer melde, werde der Datensatz auf dem Bildschirm des Laptops dargestellt, sodass das Bild der Kennzeichenkamera mit dem Kennzeichen des Fahndungsbestands visuell verglichen werden könne. Die Speicherung eines Trefferbildes erfolge nur im Arbeitsspeicher des Laptops. Treffer würden mit dem Ausschalten des Geräts für den Anwender gelöscht. Es sei vorgesehen, dass der angezeigte Treffer durch eine nachfolgende abschließende Abfrage im zentralen polizeilichen Fahndungsbestand überprüft werde, um zu gewährleisten, dass zwischenzeitlich erfolgte Änderungen des Fahndungsbestands vor der Einleitung weiterer polizeilicher Maßnahmen berücksichtigt würden.

4

Der zum Abgleich herangezogene Datenbestand variiere nicht je nach Zweck der Aufstellung des Kennzeichenlesesystems im konkreten Einsatzfall. Der Abgleich beschränke sich jedoch immer auf die in § 22a Abs. 2 Satz 3 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg vorgesehenen Zwecke. Datengrundlage seien die im Schengener Informationssystem (SIS) und im Polizeilichen Informationssystem (INPOL) zur Fahndung ausgeschriebenen Kennzeichen.

5

3. Nach Angaben der Hessischen Staatskanzlei wird im Kennzeichenfahndungsbestand nicht nach Zweck und Anlass der Kennzeichenerfassung unterschieden. Er bestehe aus täglich aktualisierten Sachfahndungsdaten des Schengener Informationssystems und dem hessischen Kennzeichenfahndungsbestand. Sobald das Kennzeichenlesesystem einen Treffer anzeige, erfolge ein visueller Abgleich zwischen dem Kennzeichenbild und der Trefferanzeige.

II.

6

Mit ihren Verfassungsbeschwerden rügen die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer eine Verletzung des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG sowie der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG durch die angegriffenen Bestimmungen. Der Beschwerdeführer zu II. rügt zudem eine Verletzung seiner Rechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 10 und Art. 13 GG durch die Datenübermittlung zwischen Polizeibehörden.

7

1. a) Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 2795/09 greifen § 22a in Verbindung mit § 26 Abs. 1 des Polizeigesetzes des Landes Baden-Württemberg (PolG BW) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Polizeigesetzes vom 18. November 2008 (GBl.BW S. 390) an. § 22a PolG BW lautet:

§ 22a

Einsatz automatischer Kennzeichenlesesysteme

(1) 1Der Polizeivollzugsdienst kann zur Abwehr einer Gefahr oder zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten bei Kontrollen nach § 26 Abs. 1 durch den verdeckten Einsatz technischer Mittel automatisch Bilder von Fahrzeugen aufzeichnen und deren Kennzeichen erfassen. 2Die Bildaufzeichnung nach Satz 1 darf auch erfolgen, wenn die Insassen der Fahrzeuge unvermeidbar betroffen werden. 3Datenerhebungen nach Satz 1 und 2 dürfen

1. nicht flächendeckend,

2. in den Fällen des § 26 Abs. 1 Nr. 2 und 3 nicht dauerhaft,

3. in den Fällen des § 26 Abs. 1 Nr. 4 und 5, wenn polizeiliche Erkenntnisse vorliegen, dass an der Kontrollstelle Straftaten oder im Kontrollbereich Straftaten nach § 100a der Strafprozessordnung stattfinden oder verhütet werden können, und

4. in den Fällen des § 26 Abs. 1 Nr. 6 nicht längerfristig

durchgeführt werden. 4Der Einsatz technischer Mittel nach Satz 1 ist in geeigneter Weise für Kontrollzwecke zu dokumentieren.

(2) 1Die ermittelten Kennzeichen dürfen automatisch mit dem Fahndungsbestand der Sachfahndungsdateien des beim Bundeskriminalamt nach den Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes in der jeweils geltenden Fassung geführten polizeilichen Informationssystems abgeglichen werden. 2Die Sachfahndungsdateien des polizeilichen Informationssystems umfassen auch die nach den Vorschriften des Schengener Durchführungsübereinkommens zulässigen Ausschreibungen von Fahrzeugkennzeichen im Schengener Informationssystem. 3Der Abgleich nach Satz 1 beschränkt sich auf Kennzeichen von Fahrzeugen, die

1. zur polizeilichen Beobachtung, verdeckten Registrierung oder gezielten Kontrolle nach § 25 dieses Gesetzes, §§ 163e und 463a der Strafprozessordnung, Artikel 99 des Schengener Durchführungsübereinkommens oder § 17 Abs. 3 des Bundesverfassungsschutzgesetzes,

2. auf Grund einer erheblichen Gefahr zur Abwehr einer Gefahr,

3. auf Grund des Verdachts einer Straftat für Zwecke der Strafverfolgung oder

4. aus Gründen der Strafvollstreckung

ausgeschrieben sind. 4Der Abgleich darf nur mit vollständigen Kennzeichen des Fahndungsbestands erfolgen.

(3) 1Die nach Absatz 1 Satz 1 erhobenen Daten sind, sofern die erfassten Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten sind, unverzüglich nach Durchführung des Datenabgleichs automatisch zu löschen. 2Die Datenerhebung und der Datenabgleich im Falle des Satzes 1 dürfen nicht protokolliert werden.

(4) 1Ist das ermittelte Kennzeichen im Fahndungsbestand enthalten (Trefferfall), dürfen das Kennzeichen, die Bildaufzeichnung des Fahrzeugs sowie Angaben zu Ort, Fahrtrichtung, Datum und Uhrzeit gespeichert werden. 2Das Fahrzeug und die Insassen dürfen im Trefferfall angehalten werden. 3Weitere Maßnahmen dürfen erst nach Überprüfung des Trefferfalls anhand des aktuellen Fahndungsbestands erfolgen. 4Die nach Satz 1 gespeicherten sowie durch weitere Maßnahmen erlangten personenbezogenen Daten sind zu löschen, soweit sie nicht erforderlich sind

1. zu dem Zweck, für den das Kennzeichen in den Fahndungs- bestand aufgenommen wurde,

2. zur Verfolgung von Straftaten oder

3. zur Abwehr einer Gefahr.

8

§ 26 Abs. 1 PolG BW, auf den § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW verweist, lautet:

§ 26

Personenfeststellung

(1) Die Polizei kann die Identität einer Person feststellen,

1. um im einzelnen Falle eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren oder eine Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen,

2. wenn sie an einem Ort angetroffen wird, an dem erfahrungsgemäß Straftäter sich verbergen, Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben, sich ohne erforderlichen Aufenthaltstitel oder ausländerrechtliche Duldung treffen oder der Prostitution nachgehen,

3. wenn sie in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in unmittelbarer Nähe hiervon angetroffen wird und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, daß in oder an Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen,

4. wenn sie an einer Kontrollstelle angetroffen wird, die von der Polizei zum Zwecke der Fahndung nach Straftätern eingerichtet worden ist,

5. wenn sie innerhalb eines Kontrollbereichs angetroffen wird, der von der Polizei eingerichtet worden ist zum Zwecke der Fahndung nach Personen, die als Täter oder Teilnehmer eine der in § 100a der Strafprozeßordnung genannten Straftaten begangen oder in Fällen, in denen der Versuch strafbar ist, zu begehen versucht oder durch eine Straftat vorbereitet haben. Der Kontrollbereich kann, außer bei Gefahr im Verzug, nur vom Innenministerium oder von einem Regierungspräsidium oder dem Polizeipräsidium Stuttgart mit Zustimmung des Innenministeriums eingerichtet werden, oder

6. zum Zwecke der Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität in öffentlichen Einrichtungen des internationalen Verkehrs sowie auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen und andere Straßen von erheblicher Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität).

(2) - (3) …

9

b) Der Beschwerdeführer in dem Verfahren 1 BvR 3187/10 greift § 14a in Verbindung mit § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 bis 6 des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung (HSOG) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Hessischen Gesetzes über die öffentliche Sicherheit und Ordnung und anderer Gesetze vom 14. Dezember 2009 (GVBl I S. 635) an. § 14a HSOG lautet:

§ 14a

Automatische Kennzeichenlesesysteme

(1) 1Die Polizeibehörden können unter den Voraussetzungen des § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 bis 6 zur Abwehr einer Gefahr oder zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten durch den Einsatz technischer Mittel automatisch Bilder von Fahrzeugen aufzeichnen und deren Kennzeichen erfassen. 2Die Bildaufzeichnung nach Satz 1 kann auch erfolgen, wenn die Insassen der Fahrzeuge unvermeidbar betroffen werden. 3Datenerhebungen nach Satz 1 und 2 dürfen

1. nicht flächendeckend,

2. in den Fällen des § 18 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1, 3 und 4 nicht dauer- haft und

3. in den Fällen des § 18 Abs. 2 Nr. 5 und 6 nicht längerfristig

durchgeführt werden. 4Der Einsatz technischer Mittel nach Satz 1 ist in geeigneter Weise für Kontrollzwecke zu dokumentieren.

(2) 1Die ermittelten Kennzeichen können automatisch mit dem Fahndungsbestand der Sachfahndungsdateien des beim Bundeskriminalamt nach den Vorschriften des Bundeskriminalamtgesetzes vom 7. Juli 1997 (BGBl. I S. 1650), zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Juni 2009 (BGBl. I S. 1226), und des beim Hessischen Landeskriminalamt nach den Vorschriften dieses Gesetzes geführten polizeilichen Informationssystems abgeglichen werden. 2Die Sachfahndungsdateien des polizeilichen Informationssystems umfassen auch die nach den Vorschriften des Schengener Durchführungsübereinkommens zulässigen Ausschreibungen von Fahrzeugkennzeichen im Schengener Informationssystem. 3Der Abgleich nach Satz 1 beschränkt sich auf Kennzeichen von Fahrzeugen, die

1. nach den §§ 163e und 463a der Strafprozessordnung, Art. 99 des Schengener Durchführungsübereinkommens, § 17 Abs. 3 des Bundesverfassungsschutzgesetzes, § 20i des Bundeskriminalamtgesetzes, § 17 oder einer vergleichbaren Rechtsvorschrift eines anderen Bundeslandes,

2. aufgrund einer Gefahr zur Abwehr einer Gefahr,

3. aufgrund des Verdachts einer Straftat für Zwecke der Strafverfolgung oder

4. aus Gründen der Strafvollstreckung

ausgeschrieben sind. 4Der Abgleich hat sofort nach der Erhebung der Daten nach Abs. 1 Satz 1 stattzufinden und darf nur mit vollständigen Kennzeichen des Fahndungsbestands erfolgen. 5Bewegungsbilder dürfen nicht erstellt werden; Satz 3 Nr. 1 bleibt unberührt.

(3) 1Die nach Abs. 1 Satz 1 erhobenen Daten sind, sofern die erfassten Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten sind, sofort automatisiert zu löschen. 2Die Datenerhebung und der Datenabgleich im Falle des Satzes 1 dürfen nicht protokolliert werden.

(4) 1Ist das ermittelte Kennzeichen im Fahndungsbestand enthalten (Trefferfall), können das Kennzeichen, die Bildaufzeichnung des Fahrzeugs sowie Angaben zu Ort, Fahrtrichtung, Datum und Uhrzeit gespeichert werden. 2Das Fahrzeug und die Insassen können im Trefferfall angehalten werden. 3Weitere Maßnahmen dürfen erst nach Überprüfung des Trefferfalls anhand des aktuellen Fahndungsbestands erfolgen. 4Die nach Satz 1 gespeicherten sowie durch weitere Maßnahmen erlangten personenbezogenen Daten können weiterverarbeitet werden, soweit dies für Zwecke der Gefahrenabwehr erforderlich ist.

10

§ 18 HSOG, auf den § 14a Abs. 1 HSOG verweist, lautet:

§ 18

Identitätsfeststellung und Prüfung von Berechtigungsscheinen

(1) Die Gefahrenabwehr- und die Polizeibehörden können die Identität einer Person feststellen, wenn dies zur Abwehr einer Gefahr, zur Erfüllung der ihnen durch andere Rechtsvorschriften zugewiesenen weiteren Aufgaben (§ 1 Abs. 2) oder zum Schutz privater Rechte (§ 1 Abs. 3) erforderlich ist.

(2) Die Polizeibehörden können die Identität einer Person feststellen, wenn

1. die Person sich an einem Ort aufhält,

a) von dem aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass dort

aa) Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben,

bb) sich Personen ohne erforderlichen Aufenthaltstitel treffen oder

cc) sich Straftäterinnen oder Straftäter verbergen, oder

b) an dem Personen der Prostitution nachgehen,

2. dies zur Leistung von Vollzugshilfe (§ 1 Abs. 5) erforderlich ist,

3. die Person sich in einer Verkehrs- oder Versorgungsanlage oder -einrichtung, einem öffentlichen Verkehrsmittel, Amtsgebäude oder einem anderen besonders gefährdeten Objekt oder in dessen unmittelbarer Nähe aufhält und tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass in oder an diesen Objekten Straftaten begangen werden sollen, durch die in oder an diesen Objekten befindliche Personen oder diese Objekte selbst unmittelbar gefährdet sind, und dies aufgrund der Gefährdungslage oder auf die Person bezogener Anhaltspunkte erforderlich ist,

4. die Person sich im räumlichen Umfeld einer Person aufhält, die in besonderem Maße als gefährdet erscheint, und tatsächliche Anhaltspunkte die Maßnahme zum Schutz der Personen rechtfertigen,

5. die Person an einer Kontrollstelle angetroffen wird, die von der Polizeibehörde auf öffentlichen Straßen oder Plätzen oder an anderen öffentlich zugänglichen Orten eingerichtet worden ist, um eine der in § 100a der Strafprozessordnung bezeichneten Straftaten oder eine Straftat nach § 27 des Versammlungsgesetzes zu verhüten. Die Einrichtung von Kontrollstellen ist nur mit Zustimmung des für die Polizei zuständigen Ministeriums oder von ihm benannter Stellen zulässig, es sei denn, dass Gefahr im Verzug vorliegt, oder

6. die Person in Einrichtungen des internationalen Verkehrs, auf Straßen oder auf Bundeswasserstraßen, soweit aufgrund von Lageerkenntnissen oder polizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, dass diese von erheblicher Bedeutung für die grenzüberschreitende Kriminalität sind, angetroffen wird zur vorbeugenden Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität.

(3) - (7) …

11

Der von dem Beschwerdeführer außerdem angegriffene § 22 Abs. 1 Satz 2 HSOG regelt in der vom 23. Dezember 2009 bis 24. Mai 2018 geltenden Fassung die Übermittlung von Daten an Polizeibehörden des Bundes und anderer Länder sowie der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der am Schengen-Besitzstand teilhabenden assoziierten Staaten.

12

2. a) Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sehen sich durch diese Regelungen selbst, gegenwärtig und unmittelbar in ihren Grundrechten betroffen. Sie seien eingetragene Halter von Personenkraftwagen, mit denen sie regelmäßig auf den Straßen des jeweiligen Bundeslandes unterwegs seien, und würden mit erheblicher Wahrscheinlichkeit in nach den angegriffenen Vorschriften durchgeführte Kennzeichenkontrollen geraten. Eine gerichtliche Überprüfung der Kennzeichenkontrollen sei aufgrund der verdeckten Durchführung und der nicht vorgesehenen Benachrichtigung nicht gewährleistet. Dies rügt der Beschwerdeführer zu II. auch für die Übermittlung von Daten nach § 22 Abs. 1 Satz 2 HSOG.

13

b) Die Kennzeichenkontrolle greife in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung ein. Die Kennzeichenerfassung verfolge das Ziel, die erhobenen Daten für die staatlichen Datenverarbeitungssysteme verfügbar zu machen, um sie mit dem Fahndungsbestand abgleichen zu können. Die Löschung in Nichttrefferfällen und unechten Trefferfällen erfolge erst nach dem Abgleich, sodass ein Grundrechtseingriff vorliege.

14

c) Die gesetzlichen Grundlagen der Kennzeichenkontrolle seien formell verfassungswidrig. Die Länder verfügten für den Erlass der Regelungen nicht über die entsprechende Gesetzgebungskompetenz. Zweck der Kennzeichenkontrolle sei der Abgleich mit den im Fahndungsbestand enthaltenen Ausschreibungen, die auch repressive Zwecke verfolgten. Maßnahmen zum Zwecke der Strafverfolgung unterfielen jedoch der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Dieser habe von seiner Kompetenz abschließend Gebrauch gemacht.

15

Zudem verstießen die angegriffenen Normen gegen die Grundsätze der Bestimmtheit und der Verhältnismäßigkeit. Sowohl der zum Abgleich herangezogene Fahndungsbestand als auch die Verwendung der erhobenen Daten seien nicht hinreichend bestimmt geregelt. Angesichts der hohen Eingriffstiefe seien die Regelungen zur Kennzeichenkontrolle auch unverhältnismäßig ausgestaltet. Es fehlten spezifisch auf die Maßnahme der automatisierten Kennzeichenkontrolle abgestimmte Voraussetzungen, da lediglich auf die weiten Tatbestandsvoraussetzungen der Identitätsfeststellung verwiesen werde. Des Weiteren sei der abzugleichende Fahndungsbestand nicht auf die Zwecke der Kennzeichenkontrolle abgestimmt. Die angegriffenen Normen enthielten zudem keine ausreichende Zweckbindung der erhobenen Daten für Fälle der Verwendung zu anderen Zwecken.

16

d) Weiterhin verlange Art. 19 Abs. 4 GG, dass die von einer Kennzeichenkontrolle Betroffenen hierüber in Kenntnis gesetzt würden. Dazu könnten Hinweisschilder nach der Kontrollstelle aufgestellt werden.

17

e) Hinsichtlich der Datenübermittlung an ausländische Stellen in § 22 Abs. 1 Satz 2 HSOG macht der Beschwerdeführer zu II. geltend, dass die Regelung angesichts der zur Übermittlung vorgesehenen Daten in seine Grundrechte aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1, Art. 10 und Art. 13 GG eingreife. Die Norm sei nicht bestimmt genug. Zudem enthalte die Vorschrift kaum Voraussetzungen und Grenzen für die Datenübermittlung, was die Unverhältnismäßigkeit der Regelung begründe.

III.

18

Zu den Verfassungsbeschwerden Stellung genommen haben die Landesregierung von Baden-Württemberg, die Hessische Staatskanzlei, das Bundesverwaltungsgericht, der Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg, der Hessische Datenschutzbeauftragte, der Sächsische Datenschutzbeauftragte und das Unabhängige Landeszentrum für Datenschutz Schleswig-Holstein.

19

1. Die Landesregierung von Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2795/09 für nicht begründet.

20

a) Der Einsatz automatischer Kennzeichensysteme greife nur dann in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung ein, wenn das Kennzeichen nicht unverzüglich mit dem Fahndungsbestand abgeglichen und ohne weitere Auswertung sofort wieder gelöscht werde. Das vom Land Baden-Württemberg beschaffte Gerät sichere bei Nichttreffern die Spurenlosigkeit und Anonymität des Verfahrens. § 22a Abs. 3 Satz 1 PolG BW sichere, dass der Abgleich unverzüglich nach der Erfassung und die Löschung unverzüglich nach dem Abgleich erfolge.

21

b) Im Falle eines Eingriffs in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung sei dieser durch die Regelungen in § 22a PolG BW gerechtfertigt. Diese Norm sei formell und materiell mit der Verfassung vereinbar. Das Land besitze die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung der automatisierten Kennzeichenkontrolle, da diese nach ihrem Schwerpunkt der Abwehr allgemeiner Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung diene. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Regelung. Im Übrigen mache die Bezugnahme auf § 26 Abs. 1 PolG BW die präventive Ausrichtung deutlich. Dass die Fahndungsdateien auch Ausschreibungen zu repressiven Zwecken enthielten, stehe dem nicht entgegen.

22

c) Die angegriffenen Regelungen seien auch materiell verfassungskonform. Die Voraussetzungen für die Erfassung der Kennzeichen seien in § 22a Abs. 1 PolG BW und § 26 Abs. 1 PolG BW tatbestandlich hinreichend handlungsbegrenzend geregelt. Der zum Abgleich heranziehbare Datenbestand und der Zweck des Abgleichs würden in § 22a Abs. 2 PolG BW hinreichend bestimmt aufgeführt. Die Regelung der Kennzeichenkontrolle wahre auch die Anforderungen der Verhältnismäßigkeit. Die Verknüpfung von § 22a PolG BW mit § 26 Abs. 1 PolG BW sichere, dass die Kennzeichenkontrolle nur unter engen rechtlichen und tatsächlichen Voraussetzungen zulässig sei. Es seien zudem verschiedene gesetzliche Beschränkungen der Kennzeichenkontrolle in § 22a Abs. 1 Satz 3 PolG BW vorgesehen. Dass im Rahmen des Abgleichs auch auf Mischdateien zugegriffen werde, führe nicht zur Unverhältnismäßigkeit der Regelung, da die Zugriffszwecke hinreichend gesetzlich bestimmt seien.

23

d) Es liege auch kein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 4 GG vor. Die Kennzeichenerfassung dürfe verdeckt erfolgen. Aus Art. 19 Abs. 4 GG folge keine Pflicht, Betroffene zu benachrichtigen. Vielmehr bestehe nach § 45 PolG BW ein Auskunftsanspruch.

24

2. Die Hessische Staatskanzlei hält die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 3187/10 für unzulässig und unbegründet.

25

a) Die Verfassungsbeschwerde missachte den Grundsatz der Subsidiarität, da ein Fahrzeughalter im Wege der vorbeugenden Unterlassungsklage vor den Verwaltungsgerichten gegen die ihn möglicherweise betreffende Kennzeichenerfassung vorgehen könne. Dies gelte auch für eine mögliche Datenübermittlung. Fachgerichtlichen Rechtsschutz habe der Beschwerdeführer jedoch nicht gesucht.

26

b) Die Regelungen zur Kennzeichenkontrolle hielten sich im Rahmen der dem Land zustehenden Gesetzgebungskompetenz. Die Kennzeichenkontrolle diene der Gefahrenabwehr und der vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten. Zwar habe die Verfolgungsvorsorge repressiven Charakter, sie sei allerdings bundesrechtlich nicht erschöpfend geregelt. Die Aufgabe der Gefahrenabwehr werde durch den Wortlaut der angegriffenen Regelungen deutlich. Die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG sei nicht betroffen.

27

c) Der Beschwerdeführer könne durch die Regelungen zur Kennzeichenkontrolle nicht in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung verletzt sein. Er könne allenfalls zum Gegenstand eines unechten Treffers werden, da sein Kennzeichen nicht im Fahndungsbestand enthalten sei. Bei unechten Treffern liege jedoch kein Grundrechtseingriff vor, da sich das behördliche Interesse in einem solchen Fall darauf beschränke, den Fehler zu erkennen und die Darstellung des unrichtig erkannten Kennzeichens umgehend zu löschen. Auch in Nichttrefferfällen sei ein Eingriff in den Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts ausgeschlossen. Ob die angegriffenen Regelungen auch bei Trefferfällen mit Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG vereinbar seien, könne dahinstehen, da der Beschwerdeführer nicht ausreichend vorgetragen habe, dass sein Fahrzeugkennzeichen in dem für den Abgleich heranzuziehenden Fahndungsbestand erfasst sein könne.

28

3. Nach Auffassung des Landesbeauftragten für den Datenschutz Baden-Württemberg liegt in der automatischen Kennzeichenerfassung ein Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Es sei überprüfungsbedürftig, ob der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nicht berührt sei, wenn nach dem Abgleich eine unverzügliche Löschung erfolge. Die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene Einschränkung des Schutzbereichs führe in der Praxis immer wieder zu Abgrenzungsschwierigkeiten. Die Löschung könne ausreichend als Frage der Eingriffstiefe berücksichtigt werden. Ferner müsse beachtet werden, dass die Information, dass ein das Kennzeichenlesegerät durchfahrendes Kraftfahrzeug nicht im Datenbestand enthalten ist (Nichttrefferfall), ein personenbezogenes Datum sei, dessen Erhebung in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung eingreife. Im Falle des unechten Treffers sowie des Treffers liege ohne Zweifel ein Grundrechtseingriff vor. Die Regelungen der Kennzeichenkontrolle in Baden-Württemberg stießen im Hinblick auf die Bestimmtheit und die Verhältnismäßigkeit auf Bedenken.

29

4. Nach Auffassung des Hessischen Datenschutzbeauftragten ist eine allgemeine Aussage, dass eine Datenerhebung nur vorliege, wenn mehr als eine rein technische Verarbeitung von Informationen erfolgt, nicht mehr sachdienlich. Dies hänge vielmehr von der konkreten technischen Ausgestaltung, aber auch vom Zweck und den besonderen Umständen der Informationsverarbeitung ab. Hinsichtlich der hessischen Regelungen zur Kennzeichenkontrolle sei der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht gewahrt, da die Eingriffsschwelle zu niedrig sei. Zudem enthielten die Normen keine ausreichende Differenzierung der bei dem jeweiligen Einsatz zu verwendenden Abgleichdatenbestände. Der zum Abgleich heranziehbare Datenbestand enthalte in nicht unerheblicher Menge Daten, die im Zusammenhang mit strafprozessualen Maßnahmen eingestellt worden seien.

30

5. Zu den Verfassungsbeschwerden hat sich auch der Sächsische Datenschutzbeauftragte geäußert. Er erläutert die Funktionsweise der in Sachsen eingesetzten Kennzeichenlesegeräte und teilt statistische Zahlen zum Einsatz dieser Systeme mit. Nach Auffassung des Unabhängigen Landeszentrums für Datenschutz Schleswig-Holstein bedarf es angesichts der zunehmenden Möglichkeit der automatisierten Auswertung von Daten einer erneuten Prüfung, ob die im Urteil zu den Regelungen der Kennzeichenkontrolle in Hessen und Schleswig-Holstein (vgl. BVerfGE 120, 378) aufgestellten Maßstäbe zutreffend und ausreichend seien, um dem im Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts formulierten Schutzgedanken des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu tragen. Das für Kennzeichenkontrollen herangezogene Eingriffskriterium der Interessenverdichtung der Behörde könne dazu führen, dass anlasslos sämtliches Verhalten der Bürgerinnen und Bürger im Vorfeld von Gefahren oder Straftaten automatisiert erfasst und auf bestimmte gefahren- oder verdachtsbegründende Kriterien ausgewertet werde.

B.

31

Die Verfassungsbeschwerden sind im Wesentlichen zulässig.

I.

32

Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sind beschwerdebefugt.

33

1. Sie machen geltend, durch Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen auf der Grundlage der von ihnen angegriffenen Vorschriften in ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verletzt zu sein. Weil solche Kontrollen in den Schutzbereich dieses Grundrechts fallen und gegenüber den von ihnen erfassten Personen auch einen Eingriff begründen (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 35 ff.), ist eine Verletzung dieses Grundrechts möglich.

34

2. Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften unmittelbar, selbst und gegenwärtig in ihren Grundrechten betroffen. Ihre Verfassungsbeschwerden erfüllen damit die spezifischen Anforderungen für Verfassungsbeschwerden unmittelbar gegen ein Gesetz.

35

a) Es fehlt nicht an einer unmittelbaren Betroffenheit. Zwar bedürfen die angegriffenen Regelungen der Umsetzung durch weitere Vollzugsakte. Von einer unmittelbaren Betroffenheit durch ein vollziehungsbedürftiges Gesetz ist jedoch auch dann auszugehen, wenn ein Beschwerdeführer den Rechtsweg nicht beschreiten kann, weil er keine Kenntnis von der Maßnahme erlangt oder wenn eine nachträgliche Bekanntgabe zwar vorgesehen ist, von ihr aber aufgrund weitreichender Ausnahmetatbestände auch langfristig abgesehen werden kann (vgl. BVerfGE 109, 279 <306 f.>; 120, 378 <394>; 141, 220 <261 f. Rn. 82>; stRspr). So liegt es hier.

36

Nach § 22a Abs. 1 Satz 1 PolG BW werden Kennzeichenkontrollen in Baden-Württemberg grundsätzlich verdeckt durchgeführt. Dass die Beschwerdeführer die Möglichkeit haben, auf Antrag Auskunft über die Speicherung der Daten zu erhalten (vgl. § 45 PolG BW) und gegen die Speicherung und Übermittlung die Gerichte anzurufen, ändert hieran nichts. Denn die Möglichkeit, eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen ein Gesetz zu erheben, das zu heimlichen Maßnahmen berechtigt, entfällt unter dem Gesichtspunkt der Unmittelbarkeit jedenfalls in der Regel nur, wenn die spätere Kenntniserlangung des Betroffenen durch eine aktive Informationspflicht des Staates rechtlich gesichert ist (vgl. BVerfGE 133, 277 <312 Rn. 84>). Eine solche Informationspflicht ist für die Kennzeichenkontrolle systemimmanent schon deshalb nicht vorgesehen, weil in Nichttrefferfällen eine sofortige Löschung erfolgt; darüber hinausgehende Benachrichtigungspflichten sind weder vorgesehen noch verfassungsrechtlich geboten (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom selben Tag - 1 BvR 142/15 -, Rn. 154).

37

Nicht anders liegt dies im Ergebnis in Hessen. Zwar gelten dort auch für die Kennzeichenerfassung der Grundsatz der offenen Datenerhebung (§ 13 Abs. 7 Satz 1 HSOG) sowie - zum Zeitpunkt der Erhebung der Verfassungsbeschwerde - auch allgemeine Regelungen zu nachträglichen Benachrichtigungspflichten (§ 29 Abs. 6 HSOG a.F.). Jedoch sind in diesen Vorschriften zahlreiche Ausnahmen vorgesehen, die im Falle von Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen regelmäßig dazu führen werden, dass keine Benachrichtigung erfolgt (vgl. § 13 Abs. 7 Satz 2 HSOG, § 29 Abs. 6 Satz 3, 4 HSOG a.F.). Daher ist eine zeitnahe Kenntnis von der Maßnahme nicht gesichert. Insoweit ist auch hier eine Verfassungsbeschwerde unmittelbar gegen die gesetzliche Regelung für zulässig zu erachten (vgl. BVerfGE 120, 378 <395 f.>).

38

b) Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer sind durch die angegriffenen Vorschriften auch selbst und gegenwärtig betroffen.

39

Ergibt sich die konkrete Beeinträchtigung erst durch die Vollziehung des angegriffenen Gesetzes und erlangen die Betroffenen in der Regel keine Kenntnis von den Vollzugsakten, besteht jedenfalls die Möglichkeit der eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit, wenn der Beschwerdeführer darlegt, dass er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die auf den angegriffenen Rechtsnormen beruhenden Maßnahmen in seinen Grundrechten berührt wird. Hier tragen die Beschwerdeführer vor, eingetragene Halter ihrer Personenkraftwagen zu sein und mit ihnen regelmäßig auf Straßen in dem jeweiligen Bundesland unterwegs zu sein. Dies reicht für die Annahme einer eigenen und gegenwärtigen Betroffenheit aus (vgl. BVerfGE 120, 378 <396 f.>).

II.

40

Die Verfassungsbeschwerden genügen den Anforderungen der Subsidiarität.

41

1. Auch vor der Erhebung von Rechtssatzverfassungsbeschwerden sind nach dem Grundsatz der Subsidiarität grundsätzlich alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können.

42

a) Unmittelbar gegen Gesetze steht der fachgerichtliche Rechtsweg in der Regel nicht offen. Die Anforderungen der Subsidiarität beschränken sich jedoch nicht darauf, nur die zur Erreichung des unmittelbaren Prozessziels förmlich eröffneten Rechtsmittel zu ergreifen, sondern verlangen, alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Damit soll erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen treffen muss, sondern zunächst die für die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts primär zuständigen Fachgerichte die Sach- und Rechtslage vor einer Anrufung des Bundesverfassungsgerichts aufgearbeitet haben (vgl. BVerfGE 79, 1 <20>; 123, 148 <172>; 143, 246 <321 Rn. 209>; stRspr).

43

Der Grundsatz der Subsidiarität erfordert deshalb grundsätzlich, vor Einlegung einer Verfassungsbeschwerde alle zur Verfügung stehenden prozessualen Möglichkeiten zu ergreifen, um eine Korrektur der geltend gemachten Verfassungsverletzung zu erwirken oder eine Grundrechtsverletzung zu verhindern. Das gilt auch, wenn zweifelhaft ist, ob ein entsprechender Rechtsbehelf statthaft ist und im konkreten Fall in zulässiger Weise eingelegt werden kann (vgl. BVerfGE 16, 1 <2 f.>